Учреждение Государственной думы 1906 г.
Первый вариант Учреждения Государственной думы (т.е. положения о ней) был составлен весной – летом 1905 г. для законосовещательной ("Булыгинской") думы. Он был написан под руководством министра внутренних дел А.Г.Булыгина помощником начальника главного управления по делам местного хозяйства С.Е.Крыжановским. На этом этапе были отклонены предложения многих сановников и консервативных публицистов о включении выборных в Государственный совет, т.к это вело либо к низкой представительности, либо к растворению назначаемых членов в сотнях выборных. Было признано неудобным созвать Земский собор из опасения его выхода из-под контроля правительства, а также некомпетентности его членов.
Затем проект Булыгина-Крыжановского был одобрен Советом министров под председательством гр. Д.М.Сольского (с поправками о запрете Думе инициировать пересмотр Основных законов, праве императора на досрочный роспуск палаты и др.) и Петергофским особым совещанием под председательством императора (также с поправками об отмене утверждения императором председателя Думы и др.) и 6.8.1905 утвержден Николаем II.
Учреждение предусматривало, что Дума создается "для предварительной разработки законодательных предположений, восходящих по силе Основных законов через Государственный совет к верховной самодержавной власти". Дума наделялась совещательными полномочиями: ее заключение по законопроектам и мнения по ним, высказанные в Государственном совете, подлежали докладу императору, который должен был принимать окончательное решение. Законопроекты, признанные неприемлемыми обеими палатами большинством 2/3 голосов, должны были считаться отклоненными.
После издания Манифеста об усовершенствовании государственного порядка 1905 г. (см.) Учреждение было переработано Крыжановским, без существенных поправок одобрено совещанием гр. Сольского (из министров и нескольких членов Государственного совета) и II Царскосельским особым совещанием под председательством Николая II и утверждено им 20.2.1906. Закон действовал до 1917 г. В 1908 в него были внесены поправки, указанные в примечаниях. Текст приводится полностью.
Глава I. О составе и устройстве Государственной думы
1. Государственная дума учреждается для обсуждения законодательных предположений, восходящих к верховной самодержавной власти по силе Основных государственных законов и в порядке, установленном в сем Учреждении и в Учреждении Государственного совета[1].
2. Государственная дума образуется из членов, избираемых населением Российской империи на пять лет на основаниях, указанных в Положении о выборах в Думу[2].
3. Государственная дума может быть до истечения пятилетнего срока полномочий её членов распущена указом императорского величества. Тем же указом назначаются новые выборы в Думу и время её созыва[3].
4. Продолжительность ежегодных занятий Государственной Думы и сроки их перерыва в течение года определяются указами Императорского Величества[4].
5. Государственная Дума может для предварительной разработки подлежащих её рассмотрению дел образовывать из своей среды отделы и комиссии.
6. Число отделов и комиссий, их состав, а также предметы их ведомства устанавливаются Государственною Думою[5].
7. Для законного состава заседаний Государственной думы требуется присутствие не менее одной трети всего числа данного состава членов Думы.
8. Расходы по содержанию Государственной Думы относятся на счет государственного казначейства.
Глава II. О председателях Государственной Думы, её отделов и комиссий
9. Председатель Государственной думы и два его товарища избираются Думою из числа её членов на год, по истечении коего те же лица могут быть вновь избираемы. Председатель, кроме указанного в статье 3 случая, исполняет свои обязанности впредь до нового выбора председателя. Избранный на последний год на пятилетия (ст. 2) Председатель исполняет свои обязанности до окончания пятилетия. В случае отсутствия председателя его обязанности исполняет один из его товарищей, постановлением Думы к тому назначенный[6].
10. Председатель Государственной думы всеподданнейше повергает на высочайшее благовоззрение о занятиях Думы[7].
11. Председатели отделов и комиссий (ст. 3) избираются ими из своей среды.
12. Для соображений общих возникающих относительно деятельности Государственной думы вопросов под председательством ее председателя состоит Совещание, в состав коего входят товарищи председателя Думы, а равно секретарь Думы и один из его товарищей, постановлением Думы к тому назначенный[8].
Глава III. О членах Государственной думы
13. Члены Государственной думы при вступлении в Думу дают торжественное обещание по прилагаемой при сем форме (прил. 1).
14. Члены Государственной думы пользуются полною свободою суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы, и не обязаны отчетом перед своими избирателями.
15. Член Государственной думы может быть подвергнут лишению или ограничению свободы не иначе как по распоряжению судебной власти[9], а равно не подлежит личному задержанию за долги.
16. Для лишения свободы члена Государственной думы во время её сессии должно быть испрошено предварительное разрешение Думы, кроме случая привлечения члена Думы к ответственности в порядке, указанном в статье 22, равно как случая задержания при самом совершении преступного деяния или на следующий день[10].
17. Член Государственной думы может отказаться от сего звания, заявив о сем письменно председателю Думы. Член Думы, отказавшийся дать торжественное обещание при вступлении в Думу (ст. 13), почитается сложившим с себя свое звание[11].
18. Член Государственной думы выбывает из её состава в случае: а) утраты русского подданства; б) утраты ценза, дающего право на участие в выборах[12]; в) поступления на действительную военную службу[13]; г) назначения по гражданской государственной службе на должность, соединенную с определенным окладом содержания, за исключением должностей министров и главноуправляющих отдельными частями[14].
19. Сверх указанных в предшедшей (18) статье случаев член Государственной думы выбывает из её состава в случае наступления обстоятельств, указанных в пунктах 1, 2, 5. 6 и 7 статьи 7 Положения о выборах в Думу[15].
20. Член Государственной Думы временно устраняется от участия в её собраниях в случае: а) привлечения к следствию или суду по обвинению в преступных деяниях, означенных в пункте а статьи 7 Положения о выборах в Думу или влекущих за собою отрешение от должности, и б) объявления несостоятельным должником впредь до определения свойства несостоятельности.
21. Член Государственной думы признается выбывшим из её состава (ст. 18 и 19), равно как временно устраняется от участия в её собраниях (ст. 20) по постановлению Думы.
22. Члены Государственной думы за преступные деяния, совершенные при исполнении или по поводу исполнения обязанностей, лежащих на них по сему званию, привлекаются к ответственности в порядке и на основаниях, установленных для привлечения к ответственности высших чинов государственного управления (Учр. Гос. Сов., ст. 86-95)[16].
23. Членам Государственной думы в течение ее сессии производится суточное из казны довольствие в размере десяти рублей в день каждому. Сверх того, членам Думы возмещаются из казны раз в год путевые издержки по расчету пяти копеек на версту от места их жительства до С.-Петербурга и обратно. Члены Думы, занимающие вместе с тем должности министров или главноуправляющих отдельными частями, не получают упомянутого суточного довольствия[17].
Глава IV. О секретарях Государственной думы, ее отделов и комиссий, о канцелярии Думы и состоящих при ней лицах.
24. Секретарь Государственной Думы и его товарищи избираются Думою из числа её членов на пять лет (ст. 2) и исполняют свои обязанности впредь до выбора секретаря и его товарищей новым составом Думы[18].
25. Секретари отделов и комиссий (ст. 5) избираются ими из своей среды[19].
26. Для производства дел по Государственной думе состоит при ней канцелярия.
27. Управление Канцелярией Государственной Думы возлагается на секретаря Государственной Думы. Труды его разделяют товарищи секретаря Думы[20]. В случае, указанном в статье 3, управление канцелярией Думы возлагается, впредь до избрания секретаря новым составом Думы, на государственного секретаря[21].
28. Исполнение последовавших со стороны председателя Государственной думы распоряжений в видах поддержания порядка в её помещениях возлагается на пристава Думы и его помощников, которые исполняют также распоряжения председателей Думы, её отделов и комиссий для охранения порядка в их заседаниях[22].
29. Пристав Государственной думы и его помощники в числе, определенном штатом, назначаются председателем Думы[23].
30. Правила о порядке назначения и увольнения служащих в канцелярии Государственной Думы и состоящих при ней лиц, а равно о прохождении ими службы при сем прилагаются.
Глава V. О предметах ведения Государственной Думы
31. Ведению Государственной Думы подлежат:
1) предметы, требующие издания законов и штатов[24], а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены;
2) государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные, на основании установленных правил[25];
3) отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи[26];
4) дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующем Высочайшего соизволения;
5) дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за eе счет[27];
6) дела об учреждении компаний на акциях, когда при сем испрашиваются изъятия из действующих законов[28];
7) дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым Высочайшим повелениям[29].
Примечание. Ведению Государственной Думы подлежат также сметы и раскладки земских повинностей в местностях, в которых не введены земские учреждения, а также дела о повышении земского или городского обложения против размера, определенного Земскими Собраниями и Городскими Думами (Пол. Зем. Учр., ст. 94, по Прод. 1906 г.; Гор. Пол., ст. 88, по Прод. 1906 г.; прил. I к ст. 1, прим. 3: ст. 6 и 78, по Прод. 1906 г.)[30].
32. Государственная Дума может возбуждать предположения об отмене или изменении действующих и издании новых законов (ст. 36–37), за исключением Основных государственных законов.
33. Государственная Дума может обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему Сенату, с запросами по поводу таких, последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и установлений, действий, кои представляются незакономерными (ст. 58–60).
Глава VI. О порядке производства дел в Государственной Думе
34. Законопроекты или вносятся в Государственную Думу министрами либо главноуправляющими отдельными частями либо комиссиями, образованными из членов Думы (ст. б7), или же поступают в Думу из Государственного Совета (ст. 49).
35. Заседания общего собрания Государственной Думы, а также ее отделов и комиссий (ст. 3) назначаются, открываются и закрываются их председателями.
36. Суждения Государственной Думы по делу прекращаются, если оно постановлением Думы признано достаточно выясненным[31].
37. Председатель останавливает того из членов Государственной думы, который уклоняется от соблюдения порядка или уважения к закону. От председателя зависит объявить перерыв заседания или его закрыть.
38. В случае нарушения порядка членом Государственной думы он может быть удален из заседания или устранен на определенный срок от участия в собраниях Думы. Член Думы удаляется из заседания по постановлению общего собрания Думы, либо ее отдела или комиссии по принадлежности, а устраняется от участия в собраниях Думы на определенный срок не иначе как по постановлению общего ее собрания[32].
39. Во всех собраниях Государственной Думы могут присутствовать министры и главноуправляющие отдельными частями, но участвовать в голосовании они имеют право только в том случае, если состоят членами Думы.
40. Государственная Дума может обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями за разъяснениями, непосредственно касающимися рассматриваемых ею дел. Министры и главноуправляющие имеют право отказаться от сообщения Думе разъяснений по таким предметам, кои по соображениям государственного порядка не подлежат оглашению. Равным образом министры и главноуправляющие должны быть выслушаны в заседаниях Думы каждый раз, когда они о том заявят.
41. Разъяснения сообщаются в указанном предшедшею (40) статьею порядке министрами и главноуправляющими отдельными частями как лично, так и через их товарищей или начальников отдельных частей центрального управления. Сведения же по специальным предметам могут быть предъявляемы ими при содействии других должностных лиц, заведывающих делами по означенным предметам.
42. В заседания отделов и комиссий (ст. 3) ни посторонние лица, ни представители печати не допускаются[33].
43. Председателю Государственной Думы предоставляется разрешать присутствие в заседаниях общего ее собрания, кроме заседаний закрытых, посторонним лицам в числе, не превышающем количества отведенных для них мест с соблюдением установленных правил[34]. От председателя Думы зависит разрешать с соблюдением тех же правил присутствовать в заседаниях общего её собрания, кроме заседаний закрытых, представителям выходящих в свет изданий повременной печати в числе не превышающем количества отведенных для них мест, но не более одного от отдельного издания. В заседаниях общего собрания Государственной Думы, кроме заседаний закрытых, имеют право присутствовать члены Государственного совета, сенаторы и особы дипломатического корпуса. В случае нарушения лицами, допущенными в заседание, правильности его хода они удаляются из заседания по распоряжению Председателя Думы.
44. Закрытые заседания общего собрания Государственной думы назначаются по постановлению общего её собрания или по распоряжению председателя Думы. По распоряжению председателя Думы закрытые заседания общего её собрания назначаются и в том случае, когда министр или главноуправляющий отдельною частью, предметов ведомства коих касается дело, подлежащее рассмотрению Думы, заявят, что оно по соображениям государственного порядка не должно подлежать оглашению.
45. Отчеты о всех заседаниях общего собрания Государственной думы составляются присяжными стенографами и по одобрении председателем Думы допускаются к оглашению в печати, кроме отчетов о закрытых заседаниях.
46. Из отчета о закрытом заседании общего собрания Государственной думы могут подлежать оглашению в печати те части, опубликование которых сочтет возможным либо председатель Думы, если заседание было объявлено закрытым по постановлению Думы или по распоряжению ее председателя, либо министр или главноуправляющий отдельною частью, если заседание было объявлено закрытым вследствие их о том заявления.
47. Законопроект, внесенный в Государственную Думу министром или главноуправляющим отдельною частью, может быть взят им обратно, доколе законопроекты не одобрен Думою. Законопроект, предначертанный по почину Думы, может быть взят обратно внесшим его министром или главноуправляющим не иначе, как с согласия на то Думы. Законопроект, предначертанный по почину Государственного совета и по его одобрении поступивший в Думу, не может быть взят обратно министром или главноуправляющим, внесшим такой законопроект в Совет.
48. Постановлением Государственной думы по рассмотренным ею делам почитается мнение, принятое в общем её собрании большинством голосов. В случае разделения голосов поровну производится новое голосование. Если и затем не получится большинства голосов, то голос председателя Думы дает перевес. Постановление Думы об отмене выборов в Думу по неправильности их получает силу в том случае, если принято большинством двух третей наличных членов Думы.
49. Законопроекты, поступившие в Государственную думу и ею одобренные, передаются в Государственный совет. Законопроекты, предначертанные по почину Государственного совета и им одобренные, поступают в Государственную думу.
50. Законопроекты, не принятые Государственною думою или Государственным советом, признаются отклоненными.
51. В тех случаях, когда Государственная дума, не отклоняя предначертанного по почину Государственного совета и им одобренного законопроекта, признает необходимым ввести в него изменения, дело для нового его рассмотрения может быть по постановлению Думы либо возвращено в Государственный Совет, либо передано в особую комиссию, образуемую из равного числа членов от Государственного совета и Государственной думы по выбору Совета и Думы по принадлежности. В комиссии председательствует один из ее членов по выбору самой комиссии. Из комиссии дело с её заключением вносится в Государственный совет и получает дальнейшее движение в установленном порядке[35].
52. Законопроекты, поступившие в Государственную думу и одобренные как ею, так и Государственным советом, равно как законопроекты, предначертанные по почину Государственного совета и одобренные как им, так и Государственною думою представляются императорскому величеству председателем Государственного совета[36].
53. Законопроекты, предначертанные по почину Государственного совета или Государственной думы и не удостоившиеся высочайшего утверждения, не могут быть внесены на законодательное рассмотрение в течение той же сессии. Законопроекты, предначертанные по почину Государственного совета или Государственной думы и отклоненные одним из сих установлений, могут быть внесены на законодательное рассмотрение в течение той же сессии, если последует высочайшее на то повеление.
54. В том случае, когда заседание Государственной Думы не состоится по неприбытию положенного числа членов (ст. 7), подлежавшее рассмотрению дело, если оно признается внесшим его министром или главноуправляющим отдельною частью неотложным, назначается к новому слушанию не позднее двух после несостоявшегося заседания недель. При таком слушании дело рассматривается, каково бы ни было число прибывших в заседание членов Думы.
55. Об отмене или изменении действующего или издании нового закона члены Государственной думы подают письменное заявление ее председателю. К заявлению об изменении действующего или издании нового закона должен быть приложен проект основных положений предлагаемого изменения в законе или нового закона с объяснительною к проекту запискою. Если заявление это подписано не менее чем тридцатью членами, то председатель вносит его на рассмотрение Думы.
56. О дне слушания в Государственной думе заявления об отмене или изменении действующего или издании нового закона извещаются министры и главноуправляющие отдельными частями, к предметам ведомства которых заявление относится, с сообщением им копии с заявления и относящихся к нему приложений не позднее как за месяц до дня слушания.
57. Если Государственная дума разделяет изложенные в заявлении соображения о желательности отмены или изменения действующего или издания нового закона, то соответствующий законопроект вырабатывается и вносится в Думу подлежащим министром либо главноуправляющим отдельною частью. В случае отказа министра или главноуправляющего от составления такого законопроекта Думою может быть образована для его выработки комиссия из своей среды[37].
58. В сообщении сведений и разъяснений по поводу таких, последовавших со стороны министров или главноуправляющих отдельными частями, а равно подведомственных им лиц и установлений, действий, кои представляются незакономерными, члены Думы подают письменное заявление председателю Думы. Если заявление подписано не менее чем тридцатью членами, то председатель вносит его на обсуждение Думы.
59. Принятое большинством членов Государственной думы заявление (ст. 58) сообщается подлежащему министру или главноуправляющему отдельною частью, которые не далее одного месяца со дня передачи им заявления либо сообщают Думе надлежащие сведения и разъяснения, либо извещают Думу о причинах, по коим они лишены возможности сообщить требуемые сведения и разъяснения.
60. Если Государственная Дума большинством двух третей её членов не признает возможным удовлетвориться сообщением министра или главноуправляющего отдельною частью (ст. 59), то дело представляется председателем Государственного совета на высочайшее благовоззрение[38].
61. В Государственную Думу воспрещается являться депутатам, а также представлять словесные и письменные заявления и просьбы.
Глава VII. О внутреннем распорядке в Государственной думе
62. Подробности внутреннего распорядка в Государственной думе, предметы ведомства и порядок действия указанного в статье 12 Совещания, а также обязанности канцелярии Думы, её пристава и подведомственных ему лиц определяются Наказом, издаваемым Думою в развитие правил сего учреждения. Наказ сей публикуется во всеобщее сведение через Правительствующий сенат[39].
63. Правила о допущении в заседания Государственной думы посторонних лиц и об охранении в помещениях Думы должного порядка составляются по соглашению председателя Государственной думы с председателем Совета министров и утверждаются высочайшею властью.
Приложение к статье 13
Торжественное обещание членов Государственной думы.
«Мы, нижепоименованные, обещаем пред всемогущим Богом исполнять возложенные на нас обязанности членов Государственной думы по крайнему нашему разумению и силам, храня верность его императорскому величеству государю императору и самодержцу всероссийскому и памятуя лишь о благе и пользе России, в удостоверение чего своеручно подписуемся».
Приложение к статье 30
Правила о порядке назначения и увольнения служащих в канцелярии Государственной думы и состоящих при ней лиц, а равно о прохождении ими службы.
1. Канцелярия Государственной Думы состоит из делопроизводителей и их помощников, казначея, присяжных стенографов и писцов. Число служащих в канцелярии и оклады их содержания, а равно суммы на вознаграждение писцов и на канцелярские расходы определяются штатом.
2. Назначение и увольнение служащих в канцелярии принадлежит секретарю Государственной думы.
3. Не могут быть принимаемы на службу в канцелярию и состоять в ней на службе: а) не достигшие гражданского совершеннолетия; б) обучающиеся в учебных заведениях; в) иностранные подданные и г) лица, не допускаемые к выборам в Государственную думу на основании статьи 7 Положения о выборах в Государственную думу.
4. Лица женского пола могут быть допускаемы к занятиям в канцелярии только по письмоводству и счетоводству.
5. Делопроизводители канцелярии и их помощники назначаются из лиц, окончивших курс в одном из высших учебных заведений и пробывших на службе государственной или по выборам дворянским, земским и городским не менее трех лет.
6. Лица, поступающие на службу, приносят присягу на верность службы, если эта присяга не была ими принесена ранее.
7. Состоящим на службе в канцелярии воспрещается участие в учреждении всяких торгово-промышленных и кредитных установлений или в управлении ими, а также все вообще частные занятия, которые Совещание, указанное в статье 12 Учреждения Государственной думы, признает несовместимыми со службою в канцелярии Думы.
8. Из числа служащих в канцелярии доступ в заседания Государственной думы имеют сверх присяжных стенографов делопроизводители и их помощники.
9. Служащим в канцелярии воспрещается разглашать сведения, которые стали им известны по служебному их положению, если сведения эти оглашению не подлежат.
10. За нарушение служебных обязанностей служащие в канцелярии подлежат ответственности на основаниях, установленных для должностных лиц, состоящих на действительной гражданской государственной службе. Права и обязанности начальства сих должностных лиц принадлежат в отношении служащих в канцелярии Совещанию, указанному в статье 12 Учреждения Государственной думы.
11. Служащие в канцелярии и их семьи пользуются пенсиями и единовременными пособиями из казны применительно к постановлениям Общего Устава о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам.
12. Правила, изложенные в статьях 3, 6, 7 и 9-11имеют соответственное применение к приставу Государственной думы и его помощникам[40].
Полное собрание законов Российской империи. Собрание 3. Т. 26. СПб., 1909. № 27424. Отделение 1. С. 150-154. Отделение 2. С. 58-59.
[1] См. следующий документ.[2] См. Положение о выборах в Государственную думу 1905, Указ об его изменении 1905, Акты о пересмотре избирательного закона 1907.[3] Это постановление использовалось регулярно из-за конфликтов императорского правительства с Государственными думами, избранными по законам 1905 г. (см. прим. 2), а также из-за отсутствия в законе чёткого указания на время окончания полномочий Думы. Поэтому все Думы, прекратившие существование при монархии, были распущены императором: I и II Думы в 1906-1907 гг. по первой причине через соответственно 72 и 103 дня после созыва, III Дума в 1912 по второй после почти 5 лет работы.[4] В 1907-1914 гг. сессии палат начинались в октябре или ноябре и заканчивались в июне или мае (иногда в июле). Они прерывались на рождественские (2-3 недели) и пасхальные (1-1,5 месяцев) каникулы. Соответствующие указы в большинстве случаев согласовывались правительством с руководством Думы. Во время конфликтов правительства и Думы в 1906-1907 гг. и I мировой войны палаты созывались на более краткие сроки и чаще распускались (в 1906-1907 – окончательно, в 1915-1917 – на каникулы). [5] В Государственной думе было 11 отделов, на которые ее члены распределялись по жребию. Отделы предварительно рассматривали правильность выборов. Постоянные и временные комиссии избирались, как правило, общим собранием Думы с примерно пропорциональным представительством фракций (обеспеченным их соглашением) и предварительно рассматривали законопроекты, бюджет и часть заявлений о запросах. Важнейшей комиссией была бюджетная, рассматривавшая проект бюджета и все законопроекты, требовавшие расходов. Предложения отделов и комиссий в большинстве случаев принимались Думой, но были и важные исключения .[6] Второй товарищ председателя также председательствовал на заседаниях Думы.[7] Большинство председателей Думы пыталось использовать это право для увеличения ее и своего политического влияния, но не преуспели в этом.[8] Совещание решало дела о внутреннем распорядке Думы, составляло ее повестку дня, давало инструкции комиссиям и координировало их работу, вносило предложения о направлении законопроектов в комиссии, с 1908 назначало и увольняло старших чиновников думской канцелярии и др. На основе Совещания сложился неофициальный руководящий орган – совет старейшин (сеньорен-конвент), включавший наряду с членам думского президиума представителей фракций. Он обсуждал повестку дня, направление спорных законопроектов, возможность сокращения прений, иногда согласовывал поправки, выдвигал неофициальных представителей Думы в правительственные комиссии и др.[9] Т.е. освобождались от ареста "в порядке охраны", т.е. по распоряжению губернатора (генерал-губернатора, градоначальника) за невыполнение его обязательных постановлений (см. Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 1881).[10] Из статьи вытекало, что во время каникул члены Думы могли быть арестованы судебными властями (т.е. судебным следователем с санкции прокурора) на общих основаниях. Впрочем, правительство воздерживалось от преследований депутатов по политическим мотивам и между сессиями. Единственным исключением было дело российской социал-демократической рабочей (т.е. большевистской) фракции в 1914-1915.[11] Таких случаев не было, несмотря на малую приемлемость текста обещания (см. ниже) для социалистов.[12] Этот пункт был крайне непродуманным: многие разновидности ценза (работа на заводе, служба или аренда квартиры в провинции и др.) были явно несовместимы с членством в Думе. Поэтому она ни разу не применила это правило.[13] Во время I мировой войны некоторые депутаты поступали на относительно короткое время (несколько месяцев или год) на военную службу без сложения полномочий.[14] Закон 1908 о назначении членам думы постоянного жалования дополнил статью пунктом об отсутствии в Думе в течение года без испрошения отпуска. Однако это правило применялось очень избирательно по политическим мотивам.[15] См. Положение о выборах в Государственную думу 1905.[16] См. следующий документ. Толкование этой статьи в сочетании со ст. 14 было спорным. Дума и либеральные правоведы полагали, что депутаты не отвечают в судебном порядке за свои выступления и что ст. 22 предусматривает взяточничество, подлоги в думских документах и т.п. (подобные дела на практике не возникали). Консервативные правоведы, правительство и Сенат считали, что депутаты могут привлекаться к судебной ответственности за клевету и революционные призывы в думских речах. Однако возбуждение таких дел вызывало крайнее недовольство Думы, под давлением которой дела прекращались императором без последствий для ее членов.[17] 6.7.1908 был утвержден закон о назначении членам Думы вместо суточных жалования в размере 4.200 руб. в год (350 руб. в месяц), выплачивающегося и на каникулах. Депутаты, пропустившие заседания без уважительных причин и получения отпуска (по общему правилу до 1,5 месяцев в году), стали подвергаться штрафам.[18] Число товарищей секретаря определялось Думой и на практике равнялось 5. Старший товарищ содействовал секретарю в управлении канцелярией, остальные присутствовали с совещательным голосом в Совещании Думы (ст. 12), а также могли оглашать за секретаря различные документы в заседаниях Думы.[19] Эти секретари наблюдали за составлением журналов (протоколов) заседаний отделов и комиссий, могли участвовать в руководстве их аппаратов и др.[20] На практике содействовал секретарю в управлении канцелярией лишь его старший товарищ, ежегодно избираемый Думой из числа всех товарищей секретаря. Остальные присутствовали с совещательным голосом в Совещании Думы (ст. 12), а также могли оглашать за секретаря различные документы в заседаниях Думы.[21] Государственный секретарь – глава государственной канцелярии (аппарата Государственного совета). По закону 1.7.1908 о штате канцелярии Думы государственный секретарь при управлении ею не мог назначать, перемещать и увольнять ее чиновников, кроме увольнения по прошению и отстранения от служебных обязанностей.[22] Приставская часть Думы отвечала за поддержание порядка без применения силы. При необходимости ее использования соответствующее требование председателя выполняла охрана Таврического дворца – подчиненная министру внутренних дел военно-полицейская команда.[23] Статья была отменена законом 1.7.1908. Он предусматривал назначение этих чиновников Совещанием Думы (ст. 12).[24] Т.е. штатные расписания государственных учреждений.[25] Утвержденные 8.3.1906 Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных преследовали цель ограничить финансовые полномочий Думы, прежде всего на не допустить их использование в революционных целях. В частности, устанавливалось, что обсуждению Думы и Государственного совета не подлежат расходы на министерство императорского двора, собственную канцелярию императора, канцелярию императора по принятию прошений "экстренные надобности" (резервный фонд правительства) в пределах бюджета 1906 (соответственно 16,4 млн., 0,8 млн., 0,5 млн. и 10 млн. руб. из общего бюджета в 2,5-3 млрд. руб.), а также на выплату государственного долга (в 1908 г. – 430 млн. руб. из 2,5 млрд.). Кредиты на законодательные палаты определялись заинтересованной палатой без обсуждения другой. Дума и Совет не могли сокращать расходы, основанные на законах и императорских повелениях (о назначениях жалования, пенсий и пособий высшим сановникам, а также изданных до 1906). Эти ассигнования (около 400 млн. руб. в 1908) в основном включали кредиты на содержание чиновников. Остальные расходы ежегодно определялись в бюджетном («сметном») порядке на основе решений законодательных палат. В случае разногласий Думы и Гос. совета по бюджетным вопросам создавалась согласительная комиссия. Если разногласия не устранялись, то сохранял силу кредит, назначенный в последнем утвержденном бюджете. Если обе палаты предлагали изменить ее в одну сторону, считалось принятым меньшее изменение. Утверждение сверхсметных расходов по общему правилу производилось в законодательном порядке. Однако "если испрошение в порядке, установленном для утверждения росписи... представляется, по краткости времени, в течение коего должен быть произведен расход, невозможным", то кредит открывался Советом министров. В Думу об этом должны были вноситься особые представления (если кредит был открыт во время сессии – "по возможности" до ее окончания, если кредит открывался на каникулах – в течение 2 месяцев после созыва). О расходах, "требующих тайны", "представления вносятся в Думу по миновании необходимости в сохранении тайны" (Законодательные акты переходного времени. М., 2010. С. 262). В случае отклонения Думой соответствующего представления расходование еще не истраченных средств прекращалось. Открытие кредитов Советом министров оставалось исключительным порядком и происходило очень редко. В военное время военные кредиты открывались императором по предложению Совета министров. В годы I мировой войны в одобряемый Думой бюджет включалось лишь 20-25 % государственных расходов.[26] Рассмотрение его Думой практического значения не имело.[27] Соответственно дела о постройке железных дорог с государственными гарантиями их доходности (что нередко требовало значительных расходов казны) решались без участия Думы.[28] Акционерное законодательство Российской империи было крайне устаревшим. В частности, запрещался выпуск акций на предъявителя. Поэтому многие уставы до создания Думы утверждались императором по представлению Комитета министров. После 1906 Совет министров также представлял эти дела непосредственно императору на основании его права "дарования милостей в случаях, не подходящих под действие общих законов". [29] Таковых повелений не было.[30] См. ст. 94 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 и ст. 88 Городового положения 1892 (в обоих случаях применительно к Государственному совету.[31] По наказу (регламенту) Думы до 1909 такое предложение отклонялось 50 голосами, затем – 100 голосами или большинством. На основании этой статьи Дума использовала и более мягкие способы сокращения дебатов – прекращение записи ораторов и т.н. неполное прекращение прений. После его принятия могли высказаться 6 ораторов: 3 сторонника и 3 противника проекта.[32] Дума по предложению председательствующего могла устранить нарушившего порядок депутата от участия в 1-15 заседаниях общего собрания. Это правило применялось довольно беспорядочно. Удаление депутатов из заседаний отделов и комиссий не практиковалось.[33] С 1907 эта статья толковалась правительством в смысле недопустимости приглашения на заседания думских комиссий независимых экспертов.[34] Имеются в виду Правила 16.2.1906 об охранении должного порядка в помещениях Государственной думы и о допущении в заседания Думы посторонних лиц. Они, в частности, устанавливали контроль заведующего охраной Таврического дворца (подчиненного министру внутренних дел) над допуском на заседания Думы прессы и публики.[35] Все 3 проекта, внесенные в думу по инициативе Государственного совета и посвященные частным вопросам его комплектования, были одобрены Думой без поправок.[36] Председатель Государственного совета назначался императором, в то время как председатель Думы избирался. Поэтому все постановления палат, требующие определенного решения монарха, докладывались ему председателем Советам (см. также статью 60).[37] Предусмотренная статьями 56-57 процедура оказалась не вполне продумана: министр мог взяться разработать и не вносить проект неопределённое время, тем самым ставя законодательную инициативу Думы в зависимость от своих действий. Между тем Дума имела право проявлять её и без согласия правительства. Поэтому Дума в 1907 присвоила себе право поручить комиссии разрабатывать проект несмотря на согласие министра его составить. Правительство и Сенат объявляли это правило незаконным, но Дума с этим не согласилась. В 1911-1912 несколько проектов, составленных путем параллельной разработки думскими комиссиями, были одобрены обеими палатами, утверждены императором и опубликованы Сенатом. Основная часть одобренных Думой проектов было правительственными. В то же время по инициативе Думы был проведен ряд довольно важных мероприятий: введено земское самоуправления в Астраханской, Ставропольской и Оренбургской губ. и городское самоуправление в Новочеркасске, расширены налоговые права городских дум, земствам и городам было разрешено свободно открывать аптеки. Были изданы законы о помощи пострадавшим от революционного терроризма и от землетрясения в Семиреченской обл., а также о пенсиях солдатам, ставшим на службе инвалидами, значительно усилены наказания за конокрадство (по требованию крестьян), упрощено наложение опеки на крестьян, признанных «расточителями» (пьяниц и т.п.), увеличены наследственные права женщин, легализовано раздельное жительство супругов. Кроме рассмотренной процедуры, законодательная инициатива Думы осуществлялась в форме т.н. «пожеланий». Они принимались при обсуждении законопроектов, ответов на запросы или (чаще) бюджета и содержали требования о разработке нового закона или изменении административной практики. Пожелания не имели обязательной силы, однако их выполнение учитывалось при рассмотрении Государственной думой бюджетов на следующие года. Для увеличения своих расходов ведомствам было необходимо согласие палаты. Поэтому пожелания во многих случаях выполнялись. В частности, в результате пожеланий Думы было ликвидировано разделение управления военным ведомством между несколькими сановниками, повышено жалование офицерам (под угрозой использования права законодательной инициативы), ликвидированы остатки крепостного права (временнообязанное состояние) в Закавказье и Дагестане, подданные империи формально получили политические и гражданские права в Финляндии, в Белоруссии и Правобережной Украине было введено земское самоуправление, улучшено финансирование местного самоуправления, в несколько раз увеличились расходы центрального правительства на народное образование, а также на мелиорацию, началось планомерное улучшение речных путей сообщения, были изданы законы против фиктивных банкротств и др.[38] Правило ст. 60 ни разу не использовалось Думой из-за нежелания вступать в прямой конфликт с императором. В значительном большинстве случаев фактически не имевшие формальной санкции думские запросы не оказывали непосредственного влияния на государственное управление. Лишь в отдельных случаях они приводили к устранению беззаконий. Например, была прекращена практика размещения государственных заказов до одобрения законодательными палатами соответствующих средств, а также раздача придворным нефтеносных земель в аренду на льготных условиях и др. В то же время запросы имели важное политическое значение. Подробно излагаемые в газетах обвинения представителей администрации (в т.ч. высших) в произволе в сочетании со склонностью властей оправдывать даже явные беззакония играли заметную роль в подрыве престижа правительственной власти в общественном мнении. [39] Наказ – регламент Государственной думы. Из-за конфликта Думы и Сената по вопросу параллельной разработки проектов (см. прим. 37) и ряду других вопросов думский Наказ так и не был официально опубликован до 1917, что не мешало Думе применять его.[40] Это приложение было изменено законом 6.7.1908. Он, в частности, ввел должности начальников отделов, установил назначение высших чинов императорскими приказами по представлению Совещания Думы, предоставил чинам канцелярии положение штатных чиновников и др.